Nota do Centro de Estudos Brasileiros da Saúde

A Constituição Federal de 1988 (CF-88), ao separar pela primeira vez a Ordem Social da Ordem Econômica, assumiu, na sua plenitude, a primazia dos direitos sociais na estruturação das relações entre Estado, mercado e indivíduos, retirando-os da esfera restrita dos direitos trabalhistas para remetê-los aos princípios da justiça social que fundamentam a universalização da cidadania.

A Constituição de 1988 inovou ao consagrar a Seguridade Social, como “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (Título VIII, Capítulo II, Seção I, art. 194).

A inclusão da previdência, da saúde e da assistência social como partes da seguridade social, apesar de suas diferenças institucionais e de condições de  acesso,  introduz a noção de direitos sociais universais como parte da condição de cidadania, desvinculando os benefícios sociais da existência de contribuições pretéritas, na medida em que os direitos sociais seriam financiados pela sociedade, de forma direta ou indireta (art.195) e garantidos pelo Estado.

Este novo modelo de proteção social foi expresso nos princípios organizadores da Seguridade Social: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; irredutibilidade do valor dos benefícios e serviços; eqüidade na forma de participação do custeio; diversidade da base de financiamento e; gestão participativa, democrática e descentralizada em órgãos colegiados. Além disso, introduziu a noção de uma renda de sobrevivência, de caráter não contributivo, ao assegurar um benefício financeiro de prestação continuada para idosos e deficientes incapazes de trabalhar.

Para assegurar as bases legais e financeiras da Seguridade Social foram estabelecidas contribuições específicas que se caracterizam por sua diversidade e sua vinculação ao Orçamento da Seguridade Social. Por meio da diversificação das fontes buscava-se assegurar fontes alternativas à folha de salários, reduzindo os impactos das crises econômicas e aumentando a solidariedade da sociedade com o custeio da proteção social.

Com a vinculação ao Orçamento da Seguridade Social- OSS, o legislador buscou evitar que os recursos oriundos das contribuições sociais fossem utilizados para finalidades alheias á provisão dos direitos sociais.  Com a criação do OSS também se afirmou a precedência da cobertura dos direitos sociais sobre a disponibilidade de recursos, tornando impositiva a busca de novas fontes complementares toda vez que o total de recursos vinculados não fosse suficiente para suportar financeiramente os direitos sociais líquidos.

Passados 20 anos da CF-88 podemos avaliar as conquistas da Seguridade Social considerando a extraordinária expansão da cobertura em saúde e assistência, o fortalecimento institucional do SUS e do SUAS, a recente revisão da contabilidade da Previdência social expurgando do cálculo os subsídios concedidos pelo governo que falsificam o déficit previdenciário, a adoção de medidas que reduzem a sonegação e a evasão das contribuições sociais.

No entanto não foram anos fáceis, pois a Seguridade Social foi permanentemente ameaçada, por exemplo, pela existência da DRU – Desvinculação das Receitas da União – que desde 1994 drena 20% dos recursos das contribuições sociais para outras finalidades.

Além disso, ao longo destes anos ocorreu uma especialização das fontes de financiamento, inicialmente sem base legal, sendo que, com a EC 20, a folha salarial ficou reservada como recursos exclusivos para a Previdência Social.

A introdução da CPMF a partir de 1993 procurou suprir as dificuldades financeiras pelas quais passava o SUS, mas, com a rejeição em 2007, pelo Congresso, de sua prorrogação, a Seguridade social perdeu uma fonte importante de financiamento.

A aprovação da EC 29 em 2000 procurou dar uma base financeira estável para o setor saúde, mas a sua não regulamentação nestes últimos oito anos tem implicado no permanente subfinanciamento das políticas e serviços de saúde, na redução relativa da participação da União no seu financiamento, aumentando a carga sobre os municípios.

Na área da assistência social, o aumento da cobertura do BPC – Benefício de Prestação Continuada e dos programas de transferência condicionadas – Bolsa Família têm representado um importante instrumento na redução da miséria e da pobreza. No entanto, as condições restritivas para o acesso ao BPC – renda per capita familiar de ½ salário mínimo – impedem que milhares de idosos e deficientes sejam beneficiados.

Os benefícios de transferência de renda, embora menos restritivos no acesso, não garantem ao usuário o gozo de um direito social de cidadania.

Na área da Previdência, apesar da manutenção de benefícios não contributivos, cujo custo é pago por toda a sociedade, não se avançou na introdução de novos benefícios e modalidades de contribuição que viabilizem a redução do elevadíssimo grau de exclusão previdenciária persistente, que reproduz profundas desigualdades de gênero, raça e idade. Depois de anos de recessão ou crescimento pífio, o momento atual, de reaquecimento da economia, seria ideal para repensarmos as novas bases de uma previdência social mais inclusiva.

As celebrações dos 20 anos da Seguridade Social estão sendo transformadas por uma grave ameaça de erosão da sua base jurídica e financeira, advinda do projeto de Reforma Tributária (PEC 233/2008) encaminhado pelo governo, que agora tramita no Congresso Nacional.

No momento em que estamos celebrando estes 20 anos, somos surpreendidos pelo envio ao Congresso de um Projeto de Emenda Constitucional (PEC 233/2008) que afetará, se aprovado, todo o sistema de financiamento da Seguridade Social. Trata-se de uma proposta de reforma tributária, na qual o governo propõe profundas alterações no sistema tributário nacional, com vistas a sua simplificação e desburocratização, eliminação da guerra fiscal, desoneração parcial da tributação sobre a folha de salários, eliminação de distorções e cumulatividade e aumento da competitividade econômica.

Nesta proposta, são reduzidos seis pontos percentuais da contribuição patronal para a Previdência social, em um período de seis anos, devendo esta redução ser compensada, posteriormente, por meio de legislação ordinária. Além disso, são extintas as Contribuições sociais vinculadas à Seguridade Social – COFINS, CSLL, PIS/PASEP- e criada uma nova vinculação de um percentual sobre o Imposto de Valor Agregado- IVA- Federal, a ser criado.

Na justificativa da proposta, alega-se que este percentual, de 38,8%, representaria o mesmo volume de recursos resultante das contribuições sociais, destinados à Seguridade Social em 2006. Portanto, afirma-se que a reforma tributária será neutra em relação ao financiamento da Seguridade Social. Na verdade, estudos indicam que estes recursos alcançariam apenas 40% do atual Orçamento da Seguridade Social sendo que o equacionamento desta diferença é remetido para “providências posteriores”, deixando em total insegurança jurídica o financiamento da Seguridade Social.

Embora toda a sociedade brasileira anseie por uma reforma que não apenas racionalize o sistema tributário, mas também o torne menos regressivo (tema que não é tocado neste projeto), temos que ter claro que estas mudanças afetarão profundamente toda a Seguridade, colocando em risco as grandes conquistas sociais da CF-88.

A constitucionalização das contribuições sociais com vinculação específica obedeceu à necessidade de dar uma base financeira diversificada e estável para a Seguridade, que não fosse suscetível a alterações conjunturais. Apesar da existência da DRU, que transforma parte dos recursos de contribuições em recursos fiscais com destinações estranhas à destinação originalmente prevista, os recursos das contribuições sociais foram o esteio da expansão dos direitos sociais nestes vinte anos. Mesmo a CPMF, que durante um bom tempo supriu as necessidades do financiamento da Seguridade, pode ser recentemente eliminada pelo Congresso, pois, não sendo constitucionalizada, requeria aprovação periódica de sua reedição.

Ao reduzir os recursos da contribuição patronal sobre a folha salarial destinados à previdência (embora o Sistema S não tenha sido objeto de desoneração) esta proposta desfinancia a Previdência Social em cerca de R$24 bilhões, além de remeter a cobertura desta diferença para uma nova legislação ordinária, ainda indefinida, porém mais fácil de ser alterada.

Por outro lado, ao eliminar as contribuições e substituir o financiamento da Seguridade por um percentual do novo IVA-F, ocorre uma inversão na lógica que presidiu o financiamento da Seguridade até então. A Seguridade, sendo financiada por contribuições específicas e por toda a sociedade, deve contar com o aporte governamental considerado obrigatório (Art.195 da CF) que também foi respaldado pela Lei da Responsabilidade Fiscal (art. 24) que estabeleceu a garantia contra cortes das despesas vinculadas aos direitos da seguridade social, segundo os conceitos das despesas específicas. Assim, estas regras pressupõem o primado do direito social sobre a elaboração orçamentária.

Na proposta atual, ao contrário, estabelece-se um percentual do IVA como o teto dos gastos com a Seguridade Social, independentemente da sua capacidade de assegurar os direitos sociais, o que coloca em risco a segurança jurídica de todo o sistema da Seguridade Social. Esta idéia de um teto de gastos (seja ele de 38,8% ou outro) é não só estranha às premissas da Seguridade da CF-88 como unicamente adequada a uma política governamental que subordina os direitos sociais às necessidades conjunturais de pagamento de juros e manutenção de superávits primários elevados.

Por todas estas razões, repudiamos a proposta atual de Reforma Tributária que fragiliza as bases jurídicas e financeiras da Seguridade Social, representando um enorme retrocesso na construção de uma sociedade justa e democrática, inaugurada pela CF-88 e que requer, ao contrário, a ampliação e estabilidade de financiamento da Saúde, Assistência e Previdência, para permitir a garantia efetiva dos direitos sociais a toda a cidadania brasileira.

Por estas razões, reafirmamos nossas propostas, e exigiremos do Congresso Brasileiro que se posicione:

POR UMA SEGURIDADE INCLUSIVA E ESTÁVEL

PELA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO FINANCIAMENTO SOCIAL

PELA CONVOCAÇÃO DA CONFERÊNCIA NACIONAL DA SEGURIDADE SOCIAL

CONTRA O PROJETO DA REFORMA TRIBUTÁRIA QUE EXTINGUE AS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS DA SEGURIDADE SOCIAL